中俄蒙协约的签订：
在沙俄政府的压力和日、法、英、德等国的“调停”下，中俄两国从1912年11月起开始就蒙古问题举行谈判。由于沙俄政府态度蛮横，提出种种无理要求，谈判曾一度中断。
1914.9.8中国政府、俄国政府、库伦当局三方谈判在恰克图俄商会
馆正式开幕。俄方代表团由六人组成，他们是全权专使驻蒙代表兼总领事密勒尔、顾问兼边境专员锡特罗楼、驻参赞蒙领事署工商特派员博罗班、驻北京公使馆兼第二通译官卜伦纳与驻爱辉副领事署参赞连纳和翻译阿比都。外蒙代表团的全权专使为内务部总长毕克图公爵达喇嘛达锡扎布。成员有财政部总长图什业图亲王察克都尔扎布、参议司法部次长扎萨图亲王乌泰、陆军部一等参议郡王达木定苏容、外交部次长车林多尔济公和济克济特扎布，翻译有阿木萨拉诺夫和卓克托等。他们都先于中国代表团来到恰克图。中国代表团在1914年春就组成了。其中以毕桂芳和陈篆为全权专使，蒙藏院参事陈毅为顾问，外交部全事王景歧、蒙藏院金事范其光为参赞，王凤仪、阜海为翻译。其中毕桂芳为八旗汉人，京师同文馆毕业，通晓满蒙俄等多种语言。清宣统年间及民国初年，他历任驻海参威总领事、阿尔泰办事大臣、塔尔巴哈台参赞大臣、护理黑龙江都督等职，长期活跃在对俄及蒙事交涉的第一线。1912年毕桂芳曾被任命为查办库伦事件大臣与俄国驻华代办世清交涉，在外蒙问题上很有发言权。陈篆留学法国后长期在外务部供职，后任墨西哥公使并主持了1914年的澳门界务交涉，有着丰富的国际法知识和外交经验。至于陈毅则是国内著名的蒙古学家，熟悉和擅长考证各种历史典籍。
按照会议的中心议题，三方会谈关于宗主权问题的谈判大致可以分为两阶段，第一阶段从第三次会议到第十三次会议，谈判主要围绕国号、帝号等问题和驻库大员问题进行。第二阶段从第十五次会议开始，主要解决诸如税则、铁路邮电、诉讼及等其他问题。
会谈开始后，中方原想在就正式条文的谈判开始前，先迫使外蒙承认四项条件，承认1913.11.5的中俄声明文件并放弃“独立”，以确立谈判的政治基础以争取有利地位。中方根据“外蒙是中国领土一部分”的规定，坚决要求取消外蒙的国号、帝号尊用中华民国年号不用“政府”名义，活佛尊号用“哲布尊丹巴呼图克图汗”。俄国与外蒙坚持外蒙是“自治国”可以有国号和政府坚持活佛尊号用“博克多汗”。俄蒙的阻挠的阻挠打乱了中方的谈判部署。中方被迫在不设前提的条件下进入正式谈判。
之后在漫长的九个月中，双方的谈判时断时续，正式开会48次，会晤谈判也不下40次，这种长时间高频率的谈判在清末民国的外交谈判中是极为少见的，难度也可想而知了。会谈中，各方彼此是唇枪舌剑，进行了激烈的争吵，重点是外蒙古的“国号”及“帝号”问题、驻库伦等地大员问题、税则问题、铁路邮电及诉讼问题以及与内蒙古的划界问题。平心而论，中国谈判使团是竭尽全力了，但是在内无军力及外蒙古大员的支持以及外无国际有效干预的情况下，谈判的困难是可想而知的。最后于1915.6.7签订了《中俄蒙协约》。
《中俄蒙协约》共有22条，其内容除确认和重申《中俄声明文件》、《中俄声明另件》及《俄蒙商务专条》外，还规定：外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗的名号，受民国总统册封，中俄不干涉外蒙古现有内政制度；外蒙有权与外国签订工商方面的国际条约；中国商货进入外蒙一律交纳内地货捐；外蒙境内的诉讼，华人被告时由俄国领事与中国驻库伦大员或其代表会审，俄国人被告时中国驻库伦大员仅可观审；外蒙境内的恰克图至张家口电线为外蒙政府产业等。同时，中国外交总长陆征祥和俄国公使秘密互换照会，规定中国不得在外蒙交界的内蒙古地区殖民。
《中俄蒙协约》是以1913中俄声明文件及另件为基础签订的。《声明》文件规定的“宗主权”与“外蒙是中国领土之一部分”的提法是矛盾的。前者一般指“宗主国”与“保护国”的关系，而后者是针对中央与地方的关系而言的。这就使中俄蒙在这个问题上产生了摩擦，也为外蒙拒绝放弃“独立”提供了把柄。会议开始后，三方都依照《声明》提出了自己对于“宗主权”的解释。中国强调外蒙是中国领土的一部分，要求外蒙取消国号、帝号，取消“独立”，恢复中央政府的主权管辖。而外蒙则要求保留它的国号、帝号，承认其“独立”合法化，实现完全“独立”。俄国的立场位于两者之'但更倾向外蒙，它既不希望中国恢复对外蒙的管辖，也不同意外蒙完全“独立”，而是要外蒙成为在中国宗主权名义下的“自治国”。《协约》的条款基本上是按照俄国的意图制订的中国没有恢复在外蒙的主权，只取得了对外蒙象征性，宗主权”。至于外蒙，则被俄国玩弄于股掌之间。它既向俄国出卖了一些主权，又不得不承认中国的宗主权，得不偿失。俄国人之所以在谈判后期纵容外蒙对中国权益拼命榨取，不乏有安抚外蒙的意味，况且中蒙之争，无论谁胜谁负，损害的都是中华民族的利益，只会对俄国有利。所以，俄国在恰克图谈判中捞到了最多的好处，它是此次谈判的唯一赢家。
在划界谈判中，达里冈爱问题是争论的焦点。中国代表虽据理力争，然而最终协约却没有体现中国的要求。俄方虽然确认了达里冈爱归察哈尔都统管辖的事实，却拒绝在协议中确定达里冈爱的归属。这种作法看似对中蒙两方都很公允。而事实上，由于达里冈爱当时在外蒙的实际控制之下，回避争议丝毫不影响其利益，反而增加了其对华交涉的筹码。俄国是想在外蒙合法霸占达里冈爱的条件还不成熟的情况下，暂时将达里冈爱争议冻结起来，等待和创造更加有利的时机。约文中使用内蒙古一词涵概接界各旗的作法也对中国不利。自年北京政府改定官制后，内蒙古作为一个行政区域已不存在，即使清代的内蒙古也一般指六盟，并不包括察哈尔、绥远、热河等都统将军辖区。这就使蒙俄在达里冈爱问题有缝可钻。幸运的是，由于时局的变化，原定举行的勘界工作最终流产。中国领土得以避免又一次被宰割的命运。此后，三方一直没有举行勘界谈判，直到1962年中蒙两国举行划界谈判时为止。
通过《中俄蒙协约》，中国只取得了对外蒙象征性的主权。与清代相比，中国对外蒙的主权管辖大为削弱了。在清代，中国对外蒙享有完全主权。清朝在乌里雅苏台和科布多等地驻有数量不等的绿营兵。作为中央政府派驻外蒙最高军政长官的乌里雅苏台将军，还代表中央政府管理外蒙兵丁造册、军事训练、巡边屯田等事宜。外蒙各王公及活佛的承袭、爵禄、封赏、朝靓及涉外交事务归理藩院或乌里雅苏台将军办理。理藩院还在库伦、恰克图等城市派驻理事司员，管理蒙汉诉讼等事宜。根据《协约》，中国不能在外蒙设官、移民。中国可以在外蒙设立办事大员，“监视”而不是”监督”外蒙官府的行为，对于外蒙的”内政尸没有任何发言权，驻库大员的办事范围仅限于与“中国政府和人民利益”有关的方面。驻库大员的职权范围与俄国驻库领事相当。外蒙有自己的“政府”和“议会”。它在行政上、税收上、司法上是完全独立的。按照宗主权的国际惯例，宗主国有权管理被保护国的国防和外交事务。世纪中国之于朝鲜、越南，土耳其之于埃及，英国之于加拿大，都是这种关系。然而，根据声明文件和《协约》的有关规定，中国不能在外蒙驻军，不能派兵到外蒙平乱。外蒙则可以自行编练军队、购买武器、聘请教官，外蒙还有与外国签订工商条约的权力，就连政治土地条约也要中俄商办。可以说，外蒙虽然名义上是中国领土的一部分，而中国的实际权力，甚至不如一般意义上的宗主国。
恰克图谈判，自1914.9-1915.6进行了9个月之久。其间正式会议凡48次，会外磋商40余次，停议三次。其耗时之长，争论之激烈，属近代中外交涉之罕见。北京政府代表在谈判中，不可谓不尽心竭力，据理力争，甚至以罢议相抗争。然谈判最终以中方退让，接受对方绝大部分条件而结束。中方之所以在谈判中失败，主要有以下原因：
首先，弱国无外交是近现代国际关系的铁律。1913的中俄声明文件赋予了俄国调处权，俄国可以堂而皇之的干涉中国内政，中方在恰克图会谈中处于极不利之形势中方对于俄方屡次施压，无从应对。倘若中国在《声明》文件中少失一些权利，中方或不至于在谈判中丧失如此多之权利。这是中国失败最为根本的原因。
其次，此次交涉之失败，也与当时中国所处之外部环境有关。早在1907年日俄双方就已签订密约，1912年的密约又分别瓜分了我国的内外蒙古。一战爆发后，俄国陷于欧洲战事无暇东顾，就采取了与日本结盟以挽救其在东方的颓势的战略。这正与当时积极图谋扩大侵华的日本一拍即合。1914年9月日本出兵中国山东中国在会谈中所处的有利的局势急转直下。1915.1日本向我国提出了灭亡“二十一条”，要求将其在满蒙的利益特殊化。中国政府处于腹背受敌的状态。因此，俄国一方面“警告”袁世凯当局，“如果中国人想避免为日本军事占领的严重后果…必须立即无条件地接受日本的最后通碟”，另一方面则在恰克图会谈中加紧压迫中方。正如当时俄国驻华公使库朋斯齐所预料的，“在目前同日本发生纠葛之时刻，不必采取强制手段，我们这种声明即退出谈判将会产生良好结果。”当时的袁世凯政府只能指示在恰克图的中国代表，“务望善体此意，和平续商，早日结束为盼”。所以，虽然中国代表在谈判中据理力争，然终因“政府委曲求全之意，及向之进退措施之道，举为俄人所窥，遂密移而立于被动之地位。”因此，中国此次谈判的失败，也是日俄列强联合侵略我国中国的必然结果。
再次，是在此次谈判中坚持的“舍实求名”的方针，则是我方在利权问题上遭受更多损失的重要原因。对此，我国台湾学者张启雄在其专著《外蒙主权归属交涉1911-1916》一作了详细阐述。所谓“舍实求名”，就是在对外主权争端中，在争取事实上的管辖权无望的情况下，可以放弃治权即所谓的“实利”而争取主权即所谓的“名分”，然后再等待时机逐步争回治权的外交策略。在当时中国内忧外患的情况下，北京政府没有也不可能把争取诸如税则、铁路、邮电等权利列为主要目标。而狡猾的的俄国外交家早就看透了这一点。以税则谈判为例，就在我方欲以罢议进行斗争时，库朋斯齐就威胁说“倘他们拒绝接受我们对该条款所提之修正条文，则我们将停止谈判，迄今所取得之全部结果指外蒙取消国号、帝号、年号等一编者自然将失去任何意义”。这正打中中国要害。北京政府为不使会谈决裂，丧失来之不易的“宗主权”，终以牺牲利权以期成议。可以说，税则及其它几项谈判的失败，是近代中国不断上演的外交悲剧的一个缩影。
最后，在谈判技术方面，由于中国代表在谈判前准备不充分，缺少专门的调查研究，以至在谈判中立据不足。如在税则谈判中，俄方所出据之中国厘卡之数量、各卡抽税之数额，乃至中俄商铺在蒙之数目、资本量及营业额、赢利额等据，均极为精确。而中国代表却不能出据相关数字予以反驳，即便提出数目，仍不乏如“从未至值百抽五之重”、“不至某某之多”等词句，甚至提不出中国在库伦原有厘金的确切税率，竟以“库伦每年总捐二万七八千两，恰克图七八千两”来代替。这使得我国在谈判中屡次吃亏。当然，这只是中国税则交涉失败的次要原因。
然而，并非《中俄蒙协约》的所有条款都对中国不利。根据《协约》。外蒙承认了中国宗主权及为中国领土一部分的原则，放弃了独立，哲布尊丹巴由民国大总统册封，中国可以在外蒙设立办事大员及佐理专员。这对于保护内地商民在外蒙的合法权益，恢复发展内地与外蒙之间的经济联系有重要意义。早在清康熙年间就有山西商人在外蒙经商。经过多年的发展，到1911仅库伦就有就有北京、山西、直隶、山东等地的商民近万人，其中北京山西人主要从事商业买卖，部分从事农业，山东直隶人大都以采矿谋生。1911后，库伦政权不仅封锁了与内地的交通，还对内地商民苛以重税。内地商人视入蒙经商为险途。1915年中国大员进驻外蒙，内地商民大受鼓舞，“复往外蒙营商者，络绎于途。”到1915年底，仅库伦就有大小商铺577家，从业人员6115人。中国首任驻库大员陈篆，为维护内地商民的合法权益作出了巨大努力。在他的交涉下，外蒙当局被迫废除了强加给内地商民的人头税和房捐。为了解决山西与北京两大商帮的长期不和，加强内地商民的团结，陈篆还仿照内地的作法于1917年成立了库伦商会。1917-1919陈毅担任驻库大员期间，北京政府重新在库伦设立银行，恢复了在外蒙的金融业务。张家口到库伦的汽车运输也于同年开通，此外，双方也就外蒙电局留用华员一事达成协议。外蒙与内地的经济联系逐渐得到恢复。此外，协约关于中国可以在外蒙添设佐理专员的规定，也为解决悬而未决的唐努乌梁海问题开辟了道路。唐努乌梁海五旗位于外蒙西北部，清代属乌里雅苏台将军辖区，为中国领土之一部分。1911唐努乌梁海也发生了暴动，赶走了在唐努乌梁海的中国内地商人，1914年，俄国强行收缴唐努乌梁海各旗官员印信，正式以“保护”的名义吞并了唐努乌梁海。对此，唐努乌梁海人民与俄国侵略者作了不懈的斗争。年陈毅就任乌里雅苏台佐理专员，唐努乌梁海克木齐克旗总管巴彦巴达尔呼向其致信求援，控诉沙俄对唐努乌梁海的侵略，要求中央政府派兵收复唐努乌梁海。在这种情况下，北京政府经过与外蒙官府的协商，决定在唐努乌梁海设立佐理专员，由陈毅兼任。1918北京政府又派严式超以“调查员”的名义率队进驻唐努乌梁海，在中央政府收复唐努乌梁海的过程中，库伦当局表现出了积极态度，先后派兵400余名进行支援。在唐努乌梁海人民的密切配合下，中国政府军与外蒙军兵分两路，于1919.6正式收复了唐努乌梁海。可以说，没有中国代表在恰克图谈判桌上的抗争，没有《协约》关于中国添设佐理专员的规定，就没有年唐努乌梁海的胜利收复。
