1921年的年末，北洋政府的财政到了极其困难的地步。政府穷极了！很多事务都不顺，张作霖借机不断攻讦政府，国务总理靳云鹏被迫辞职。
就在总统徐世昌都要快穷哭了的时候，外蒙派人前来求见。
来人拿了一份文件，上面写着：外蒙哲布尊丹巴博克多格根，感于中央对外蒙的关心，也知道中央财政困难，在外蒙专员李志行的号召下，毅然向外蒙政府捐献了4万名农奴，以及大量土地和牲畜。并声明作为一名中国人，坚决拥护中央的领导，执行中央的一切指令……。
徐世昌拿着声明，强自镇静，但手仍有点微微颤抖，即使久经风浪的徐世昌，也被感动了！在中央最难的时候，这个消息实在鼓舞人心！一定要大力赞扬！
还不待徐世昌开口，来人又递上一张礼单，这个是李志行孝敬徐世昌个人的礼物。
徐世昌看后，高兴地说“李将军，不，李专员！李专员真是少见的文武全才呀！民国虽大，像李专员这样的人才也不多见，足堪大任！足堪大任！”
然后就作势要吩咐大力表彰李志行和活佛，来人急忙阻止，然后按李志行的叮嘱，详细解释了一番，听得徐世昌眼睛发亮，不禁说“嗯！正之虽然年少，行事却是老道！”
随后，中央对外蒙的回电就短短两句，说：中央对活佛的行为很欣慰，值得赞扬和鼓舞！
对于活佛的捐献，徐世昌的表现毕竟比较官场，而在曹三爷那里，就随便得多。
曹锟先是问了外蒙的近况，对李志行取得的成绩不吝赞扬，而后又欣然收了好几大箱礼物，高兴地说“没想到志行这小子不禁打仗行，还是个搞政治的好手！”
旁边的李彦青也笑着说“三爷，我看志行这家伙，还是个敲竹杠能手！居然能从活佛手里敲出来这么多！”
曹三爷笑笑道“这个么，小三子你就不懂了！志行为了养兵，也是煞费苦心了，兵不好带呀。”
曹三爷还是理解李志行的。
及至吴大帅看到活佛的声明和收到礼物，他哈哈大笑，说“好！李志行这小子做得好！扬我中央威风！你回去告诉他，我会叮嘱大家一起配合，让他把戏演好！”
这次，李志行不但给中央几位大佬送了礼，还送了天津的曹锐，而且礼物比曹锟和吴佩孚还丰厚些。
曹锐是曹锟的弟弟，任直隶省省长，手下也有军队，是曹锟直系三个山头中“津派”的老大。
李志行虽说没有地方求他，但也不愿得罪他，李志行现在在直系中异军突起，眼红他的人很多，他跟“保派”曹锟、“洛派”吴佩孚都关系还行，唯独曹锐没啥交情，最怕曹锐嚼舌头。
曹锐笑眯眯地收了礼物，当着来人的面将李志行夸赞了一番，心中暗道：这个李志行还算懂事。
除了以上这些人，李志行还向蒙藏院等一些衙门送了礼，因为他即将在外蒙实施的新政，需要这些中央部门的支持。
活佛向政府巨额捐献的事情，在草原上传出以后，外蒙很多王公惊掉了下巴！不过，更惊讶的还在后面。
很快，李志行通知要召开外蒙自治大会，全蒙各地相关的王公贵族和高级喇嘛都必须参加。
这本在大家意料之中，因为这事本就一直在筹备。
惊奇的是，哲布尊丹巴同时给外蒙的所有寺庙发了一道法旨，要求各地代表按专员及大法座大人的命令，准时参会，一切响应专员及大法座大人的号召。
这是在全力支持专员及大法座大人呀！
会议在库伦城召开，这次规模比以前的王公喇嘛大会规模要大得多。一者是参会的王公喇嘛比以往的范围扩大了，另外是因为今年参会的，居然有一些平民！
我们怎么能和平民一起开会？一些贵族十分愤怒，但不敢直接找李志行理论，却找了陈士可。
陈士可和颜悦色地解释，说这次会议与以往不同，要显示政府泽被天下，更要显示民主，“民国，民国”，就是说这是所有人民的国家，是顶顶讲究民主滴……！并说，这是专员大人的意思！不可更改。
贵族们没人再做声。
其实，提这些问题的都是些小贵族。
因为，这些平民代表全都是大贵族们从各自的地盘上推荐的。那些平民们从没受过此等礼遇，惴惴不安，在那些老爷面前，牵马坠蹬，简直像个仆人。
大贵族们心里异常得意：什么代表？这些平民懂什么？还不是得听我的！专员大人让我推荐平民，摆明就是扩大我的权力嘛！心里美滋滋的。
这些情况李志行自然知道，心中只是冷笑。
于是，这个闹哄哄的大会便开幕了。
会议由陈士可主持，中央派了蒙藏院总裁贡桑诺尔布参加。
贡桑诺尔布是内蒙的世袭扎萨克亲王，身份尊贵，为人却新派，十分欣赏李志行，一起并排坐在主席台上。
哲布尊丹巴也参加了会议，但他坐在佛床上，周围搁着黄绸帐子。因为活佛平时不出席这种场合，这次由于事关自身重大利益，他选择了亲自出席，但用帐子与大家隔起来。
棍子喇嘛站在佛床旁，活佛想说什么由他传话。
活佛的佛床也在主席台上，和贡桑诺尔布及李志行的桌子并成一排。由于贡桑诺尔布代表中央，所以在最中间。
关于外蒙的治理，是个非常宏大而复杂的事情，若介绍起来，难免提纲挈领介绍大半天，而且里面关键的事情很多，难保不一开会就吵起来。
所以，李志行采用了巴登泽尔的建议，就是介绍时条理不要太清，零零碎碎，夹杂起来推出来，这样也符合这些脑满肠肥的贵族老爷们的思维习惯。
于是，会议开始。
会议第一个议题，并不是讨论什么问题，而是宣布补发中央拖欠贵族们的俸禄，月份从李志行攻克库伦开始算。
近百万大洋呐！现场发！闹哄哄地发了大半天！所有人心情马上好了起来。
贡桑诺尔布一直笑眯眯地坐在主席台上看着，难得哲布尊丹巴耐着性子，一直没走。
这钱哪来的？李志行借的，以外蒙政府的名义找骏马银行借的。
王公们一下对李志行好感倍增。这年头钱是不是借的不重要，关键是有本事借出来，并且发给了我才重要。
然后开始讨论第一个正式议题，这个议题却大而无当，内容是“外蒙要坚决服从中央领导！”。
这有什么好讨论的？现在这种形势，难道还有人敢说自己不服从？
但这也并不是一句话的事，在会议秘书长巴登泽尔的组织下，不少王公和僧侣都发了言，从各自的角度，声情并茂地表示坚决服从中央领导。
然后呢？
然后第一天大会就结束了。李志行设宴款待大家，请大家喝“工业酒精”。
这种宴会哲布尊丹巴自然不参加。这样，除了贡桑诺尔布代表中央外，李志行地位最高，尤其是成了最高宗教领袖。
所以参加宴会的，不管王公贝勒、大小活佛、喇嘛都向李志行敬酒。
李志行来者不拒，鲸吞海饮，一身好酒量端是震惊了所有人！大家愈发相信各种传说，认为专员大人就是神，就是摩诃迦罗大神转世！
在所有敬酒的人当中，李志行特别礼遇了一个人，那就是土谢图汗部大汗阿什尼玛。
阿什尼玛汗王是由陈士可陪同，带了苏日格小王爷一起来敬酒的。老汗王只是静静地多看了李志行几眼，但礼数到位，并没有多余的话。
李志行急忙站起来，向老汗王回礼。其他各部的汗王可没有这种礼遇，因为李志行实在不好意思。
第一天的大会，气氛祥和而热烈，大家都对专员及大法座大人充满了感激和深深的敬仰。
第二天，来了点实际的。
先是谈军事和外交。这两个都是由中央负责的，跟地方本没有关系。不过三音诺颜部汗王那木苏伦却忽然发言，提出希望建立一支蒙古武装，作为地方守备力量。
此言一出，札萨克汗部、车臣汗部的两个汗王立刻表示支持。很快，土谢图汗部的阿什尼玛汗王也表示支持。
这事没有事先沟通过，看样子是四位汗王要搞突然袭击。
不过李志行并没有慌，他先征询了贡桑诺尔布的意见，贡桑诺尔布想了一下表示：也不是不可以，但控制权应掌握在外蒙政府手里，军队规模不宜太大，一切费用由外蒙政府承担。
再问哲布尊丹巴，哲布尊丹巴犹豫了一下，也表示赞同。
于是李志行沉吟了一下，就宣布“可以”。
经过讨论，建立“外蒙守备第1骑兵旅”，承担地方守备任务，受边防军统一管辖。
对于这支武装，李志行安排了1000多人进去，就是那些抓了恩琴向李志行献功的蒙古人，及乌兰其木格在刑场上救下来的蒙古人。
其他兵源、装备则由喀尔喀四部提供，军费由外蒙政府承担。
旅长、副旅长、参谋长由四部汗王推荐人员担任，但团长及旅直属各营营长由边防军任命。
随后，李志行强调：既然外蒙有了自己的武装，就严禁各王公蓄养私兵，需严格执行原《理藩院则例》关于侍卫数量的规定，否则严惩！最重可削爵。
大家同意。
这样，即使超品的四部汗王，每人的随丁加骑从，总共也不得多于110人。
至于活佛，本来就没有规定可以有武装。但李志行故意没提，这样，活佛还可以保留自己的卫队。
为此，活佛十分感激。
这个突发议题，李志行给了四位汗王面子。
晚上，四位汉王联袂来敬李志行酒，李志行趁机说为了会议顺利进行，若再有重大提议，必须事先与他商量，四位汗王答应了下来。
第三天，大戏开场，谈政务和教务。
外蒙政务怎么管？首先分区域。
科布多和唐努乌梁海本就属于内扎萨克蒙古，是库伦大臣直接管理的，管理方式类似于内地。此次不做改变，由外蒙专员直接管理。
只是因为前番科布多有一个总管旗旗主造反，已经被李志行砍了头，并奏请中央剥夺了爵位，该旗旗主改为上级政府任命，其他的该世袭还是世袭，并无改变。
大家并无异议。
顺便解释一下什么叫总管旗？也就是旗主被称作“总管”的旗，这些旗在清朝时，旗主（县长）并不世袭。民初时中央为笼络他们，才改为了世袭。
另外，李志行这次在唐努乌梁海和三音诺颜部，新增设了两个非自治旗，因为该地区人口已经超过5000人，按惯例应该设立新旗。
这两个旗人口主要是边业公司的工人及家属，基本都是汉人，李志行打算交给边业公司去管。他认为，后世建设兵团的模式是个好方法，他打算参照。
这个事先已经与三音诺颜部的那木苏伦汗王达成了一致。
实行专员直接管理的，还有几个大点的城市。如库伦、乌里雅苏台、克鲁伦、恰克图等，这些城市一般还包括相邻的一两个旗，之前也是中央派员直接管理的，这番管理权也没多大变化。
以上是外蒙专员直接管理的区域。
采取自治的，是札萨克蒙古汗部、三音诺颜部、土谢图汗部和车臣汗部，也就是所谓的“喀尔喀四部”，这个才是重头戏。
在宣读自治方案前，陈士可事先声明：他的讲话不允许打断，等他读完再讨论，否则驱逐出会议。所以大家一直都吊着嗓子听。
怎么自制？简单说，就是实行“两院制”。
在喀尔喀四部统一设立“上院”和“下院”。由两院决定地方重大事务，如修订自治法律、决定一些基层官员人选、地方税收变化、重大政府性投资等。
这里的所谓自治法律，是有限制的，以不违反中华民国法律的主旨精神为条件，以正在实行的《理藩院则例》为基础。
“上院”议员，由贵族里国公及以上、喇嘛中同等级别的人、以及专员直管区的上层汉族官员担任。
其中的上层汉族官员，是李志行特意加进去的，理由是这些城市本身就在四部的地界上。这些官员，比例大概在上院总人数的四分之一。
哲布尊丹巴担任上院院长，四部汗王都是副院长。
但院长和副院长都不能控制上院的决议，因为决议是通过投票决定的，每票权重不一样。院长当然最高，比副院长高出约三分之一。
其他成员按爵位高低给出权重。
李志行也是副院长，这个不是因为他是外蒙专员，却是因为他现在是摩诃迦罗，他的权重还比四位汗王高一些，但仍比哲布尊丹巴低一些。
上院并不提出任何提案，只对下院提出的重大提案审议，具有否决权。
至于哪些提案算是重大提案？例如自治法律条文变更、税收变化这些都算，但具体要下院提出意见，经外蒙专员认定后，才能提交上院讨论。
如此看来，下院比上院重要！那么下院议员由哪些人组成呢？
这个就有讲究了！它由国公以下的贵族的一部分、以及一些下层官员和少数平民组成。
请注意，这里面没有喇嘛。也就是说，李志行只给了上层喇嘛有限的参政权力。
从这个下院议员组成可以看出，下院的不少成员其实是世袭的。从这个意义上讲，下院并没有摆脱封建领主的属性，外蒙的两院制只是披了一张普遍意义两院制的皮。
这个其实也真是无奈之举。
国外的下院议员，一般都是平民。可草原上的平民势力太弱小，最主要是因为精神上并未觉醒，国外的模式万万不可硬搬！
李志行最初想把所有贵族都放到上院去，最大剥夺他们的权利，但乔修远一番话让他改了主意。
乔修远说“正之，你是想把这草原上的王公贵族们都杀光？”
“唔，这个……，没有呀！”
李志行和乔修远之间用不着掩饰，他的确没有杀光这些贵族的想法，虽然他痛恨这些贵族占据土地、侵吞税收，每年国家还要花200多万大洋给他们发津贴，但他的确没有杀光他们的想法。
“哦，如果你要将所有贵族都放到上院去，我觉得还不如杀光他们。”
“哦？此话怎讲？”
“你将他们放在上院，权力几乎剥了个精光，他们一定会成为你最坚定的敌人，绵延不断地反对你！可以想象，未来的外蒙，一定会狼烟四起！我们最终也会疲于奔命。”
李志行听完后陷入了思考。
乔修远接着说“所以，放在上院还不如杀光他们省事。但问题是，杀光他们之后，谁能替代他们的角色？用喇嘛们吗？那种结果，我估计你绝对不愿意看到。”
乔修远看了看李志行，接着又说道“那么用平民？恕我直言，正之，这草原上平民少而分散，以目前的条件，能管得了自己的牛羊就不错了。
你想强行给他们权利。但是，正之，你有没有想过？他们很可能联合王公喇嘛一起，反过来来对付你！
因为你破坏了传统。而传统这种东西，对于多数没见过外面世界的人来讲，就是他们的天！就是他们的命！”
李志行不禁意动。
乔修远接着说“另外，外蒙社会四极中，除了喇嘛、王公、平民外，还有一个就是沙毕纳尔，这些人数量虽大，但其实是奴隶。若让他们替代王公的角色，就相当于将外蒙社会颠倒重构。这个肯定需要大量的精力和时间，但外蒙位置特殊，稍有不慎，可能就会酿成大错！”
对于乔修远的话，李志行思考了很久。最终，低级贵族进了下院。
这样就达成了一种妥协。若没有这些低级贵族在下院，你以为那些高级贵族会心甘情愿到上院去？
那些王公们算盘打的叮当响：下院这些贵族，基本都是他们的子侄，什么上院下院？其实就是儿子提想法，老子做决定。
况且下院商议的议题，已经超出了自己之前的权利范围，有机会对别人的地盘插手，甚至就连税收这样的事，都可以拿出来讨论，我为什么不干？
那么，对李志行来讲，这个难题究竟该怎么来破？
针对这种问题，历史上成功的案例，就是古希腊的“索伦改革”。索伦“以金钱论英雄”，让有钱的平民说话！
李志行和乔修远讨论了很久，觉得这种方法似乎有一种天然的合理性：因为政治本身其实正是经济衍生的上层建筑，政治问题退回到经济基础去解决，人们更容易接受，也似乎符合政治的原理。
可问题是草原上经济不发达，有钱的平民实在太少，这办法没法用。
再有一个方法，就是汉朝的改官员“世袭制”为“察举制”，让有权势的人推荐。但这方法也不是长久之计，因为到最后，推荐权渐渐也被垄断，演化为另一种形式的世袭。
最后一种比较省事的方法就是革命！将贵族全杀光，像法国大革命一样。
这又回到乔修远之前所说的问题上，李志行已经决定不采用。
那怎么办？
其实李志行没有很好的办法，他只好先把民主这张皮批起来，里面有几根主要的骨头，以后再慢慢改造。
不过，他还是想了一些招数。
例如，进入下院的贵族的人数只总人数的三分之二。并且，下院成员不像上院可以无限连任，最多连任两届。
还有一些损招，就是要求贵族每次开会必须穿一定的服饰、骑骏马等，而平民代表绝对不能逾越这些等。
开会还要穿好衣服、骑好马？这样是为什么呢？
官方的解释是：贵族代表就要展示一个贵族应有的体面，要与平民代表加以区分，以示尊贵。
但真正的原因是，李志行从梭伦那里得到了启发，决定采用金钱手段来改造这个社会。他知道这些贵族们大部分不善经营，没钱的不在少数，而他规定的这些，其实都很花钱。他想让这些贵族“穷”出下院！
“穷”出下院？这想法太可笑了！有可能实现吗？
咱走着瞧！
本来，两院制的精髓在于政府对两院负责，两院再对民众负责。民众不满意，就罢了政府的官！可喀尔喀四部的旗主们，几乎都是世袭的，就连李志行也不能随意将他们免职。哪怕你找借口将其砍头，他的官职还得由他儿子来继承。这就是世袭制的弊端！
权力只对权力的来源负责，你无法决定我做不做官，凭啥要我对你负责？
这个问题暂时没法解决，但李志行来了个釜底抽薪！
他在旗下又设了一级行政单位，叫“苏木”。苏木的官员由旗主提名，却需要下院审议，下院有否决权。3次否决后，则由下院直接发起提名。
这样，下院就有了制约最基层的行政权力的能力。
而这个“苏木”，后来在李志行的大力支持下，发挥了极好的行政职能，以至于大部分旗主变得无事可做。
另外，外蒙只是中国的一个省，他的两院说白了只是地方机构。所以，两院之上，肯定还会有个“太上皇”。
这个“太上皇”，就是外蒙专员。
外蒙专员的职权，本是中央规定的，但现在李志行搞改革，就重新厘清了一下。
外蒙专员为外蒙的最高行政长官，负责外蒙行政、外交、并与哲布尊丹巴一起，管理外蒙教务。其有权对外蒙行政区进行重新划分，任命各行政区首脑，如盟长。
需要说明的是，其无权任免各部汗王、亲王等，因为这些是爵位，爵位的变化由中央裁定。但外蒙专员有建议权，并在贵族犯了反叛等重罪的时候，有临时剥夺爵位的权力，最后报中央认可。
基层行政机构对两院负责，而两院需要在一定程度上，对外蒙专员负责。当然，按两院存在的意义，它同时也需要对外蒙民众负责。
为啥说“一定程度上”呢？我们再看下面的规定。
一般来说，上院的作用是拖延、制衡下院。
但这样就可能造成很多大事拖而不决。所以，自治方案规定：若下院提交的议案，在上院3次未通过或超过3个月未通过，则提交外蒙专员裁定后执行。另外，在危及国家安全等重大情况下，外蒙专员有权解散两院。并且，外蒙专员负有监管两院成员的责任，必要时可撤销其议员资格。
可见，这是一个变种的两院制。
这个两院制，因为世袭的问题，无法彻底代表民众的利益，只好先披了民主的皮。因为李志行想控制外蒙政局的原由，又披上了一张自治的皮。
在这个制度下，外蒙专员的权力极大增强。这也代表着中央对外蒙的控制力极大增强！
但外蒙专员不负责军事，外蒙所有军事由边防军负责。所以，外蒙的最高军事长官是边防军首领。
目前，这两者都由李志行担任。
以上是行政和军事系统，我们再说司法。
司法本是地方官的主要权力之一。在中国，历朝的地方官最主要职权一般也就两个：收税和断案。但在新办法中，李志行提出了“司法独立”！
李志行提出：断案是门技术活，为了防止冤假错案，应该由专业人才来办，一定要独立出来。
所以，李志行在库伦设立外蒙高级法院，各盟设立中级法院、各旗设立低级法院、各苏木设立流动法庭。
高级、中级法院院长由外蒙专员任命，低级法院院长及流动法庭庭长由各中级法院院长提名，下院讨论通过。
各级法庭一般都有蒙汉两厅，蒙古人之间的官司由蒙厅办理，汉人之间的由汉庭办，蒙汉之间的案件合办。
若对外蒙高级法院裁决不服，可上诉中央蒙藏院。
针对僧侣、活佛的奴隶的司法，虽然仍由商卓巴特衙门掌管，但若有不服判决，也可到外蒙高级法院申诉。另外，商卓巴特审理的所有案件，需要到高级法院备案。
与法院配套的，还有李志行新建立的外蒙警察系统。在这个新生的系统中，各旗旗主有权指令警察队伍维护地方治安。但所有各旗的警察局长，都由警察厅统一任命。
最后说教务。
哲布尊丹巴作为外蒙教主，统领教务，但外蒙专员有权与其共管。
那么，怎么共管呢？
这里唯一明确的是，译仓由外蒙专员管辖。另外，除哲布尊丹巴外的大小活佛的转世，都必须由外蒙专员认定，否则违法。哲布尊丹巴则需要中央认定和册封。
但是，还特别规定了一条，摩诃迦叶大法座有监管全教的职责。
教务系统其实很复杂，有权利的喇嘛机构不少，而方案除了以上几条外，其他都很模糊。不禁使四部汗王和王公们觉得，李志行有偏袒哲布尊丹巴的嫌疑。
以上就是外蒙治理法案的主要内容。
这个方案过于复杂，陈士可光读就读了一个上午。大家忍了又忍，不少蒙古贵族急得站起来在会场走来走去，及至看到李志行严峻的目光，马上又强忍着坐下了。
这一坐，又是大半天，等陈士可读完的时候，很多人已经记不清开始要提问的问题了。
这么复杂的方案，别说这些脑满肠肥的贵族，就是各位看官大人，您，能记得清吗？
